von Frank Schäffler
Die Folgen der Verschiebung von Hoheitsrechten
Letzte Woche haben die Rettungseuropäer erleichtert den Haken an das Zypern-Paket machen können. Der Bundestag hat mit großer Mehrheit zugestimmt. Die seit Juni 2012 schwelende Gefahr einer zyprischen Staatsinsolvenz haben die Anhänger der sogenannten politischen Union somit abgewendet. Bis zum nächsten Troika-Paket ist somit Zeit, den Fortgang anderer Projekte zu untersuchen.
Auf dem Tisch liegt inzwischen wieder die Europäische Bankenunion. Zur Wiederholung: Die Kanzlerin hatte einer Änderung des ESM-Vertrags zugestimmt, die eine direkte Rekapitalisierung von Banken durch den ESM erlauben soll, sobald eine gemeinsame europäische Aufsicht über die Branche eingerichtet worden ist. Flankiert wird die Aufsicht durch einen gemeinsamen Abwicklungsmechanismus und eine gemeinsame Einlagensicherung. Die Bankenunion ist daher als vollumfängliche Finanzmarktunion entworfen. Der Bundestag wird darüber eher im Unklaren gelassen, das Projekt Finanzmarktunion nämlich nur scheibchenweise zur Abstimmung vorgelegt. Beginnend mit dem Fundament der gemeinsamen Aufsicht bei der EZB – und wer könnte schon etwas gegen Aufsicht haben? – wird das gemeinsame Dach für die Kollektivierung der europäischen Bankschulden nun gebaut.
Für den einheitlichen Aufsichtsmechanismus – Single Supervisory Mechanism (SSM) – hat man sich inzwischen auf europäischer Ebene auf einen Kompromisstext geeinigt. Der Bundestag soll dem deutschen Vertreter im Rat erlauben, dem Vorschlag für die SSM-Verordnung zuzustimmen. Dazu sei – so die Bundesregierung – ein Gesetz nach Artikel 23 Absatz 1 des Grundgesetzes erforderlich. Die Juristen des Bundestages haben dazu eine skeptische Auffassung. Ihrer Meinung nach kann ein solches Vorgehen nicht heilen, dass man den SSM auf einer ganz wackligen Rechtsgrundlage baut. Die juristischen Zweifel bestehen fort und werden sicher auf die eine oder andere Weise geklärt werden.
Auch weitere Probleme bleiben. Man hat in meinen Augen nicht lösen können, dass die EZB in der Geldpolitik unabhängig ist und in ihrem Tun daher keinen Weisungen der Regierungen unterworfen ist. Bankaufsicht ist indes eine Aufgabe der Exekutive. Sie wird ausgeführt von den Behörden der Regierung, die selbst der Kontrolle des Parlaments unterworfen ist. Die Ansiedelung der europäischen Aufsicht bei der EZB vermischt diese kategorisch verschiedenen Sphären. Man kann Wasser und Öl nicht mischen.
Zudem weitet sich unsinnigerweise der Machtbereich der EZB aus. Die EZB wird irrig als eine kompetente Institution wahrgenommen. Als solche wurde sie seinerzeit Mitglied der Troika, die paternalistisch die Krisenländer zu besserer Politik anleiten soll. Diesen Ruf hat die EZB unter Trichet und Draghi verspielt. Unter dem Etikett eines gestörten geldpolitischen Transmissionsmechanismus betreibt sie monetäre Staatsfinanzierung und mit den Langfristtendern ihre eigene Form der Bankenrettung. Sie betreibt somit nicht nur Fiskalpolitik, sondern sogar Industriepolitik. Ihr wurden bei ihrer Gründung als Notenbank allein geldpolitische Aufgaben zugedacht, doch den Bereich ihres Mandats hat sie schon lange verlassen. Die Regierungen schauen aus Bequemlichkeit zu. Ohne die willkommene Einmischung der EZB müssten sie Ausgaben kürzen und Banken abwickeln. Gegenüber der Notfinanzierung der Laiki durch Zyperns Zentralbank hat die EZB beide Augen zugedrückt, um die Insolvenz von Zypern zu verschleppen. Die EZB hat ihre Statuten und ihr Mandat – das rückgekoppelt ist an Artikel 88 Grundgesetz – mehrfach verletzt.
Zu erwarten ist, dass die EZB die neuen Befugnisse in der Bankenaufsicht für fiskalische Zwecke nutzen wird. Die EZB wird die Aufsicht über alle wesentlichen Institute des Euro-Raums und der sich freiwillig anschließenden Nicht-Euro-Staaten innehaben. Sie kann die Aufsicht über jede einzelne Bank – unabhängig von ihrer Bedeutung – an sich ziehen, wenn sie dies für erforderlich hält. Und schließlich darf sie von vornherein über die Banklizenz jeder Bank den Daumen heben oder senken: Die EZB hat das Letztentscheidungsrecht bei Bankschließungen und -gründungen. Sie allein entscheidet darüber, ob sich Banken konform zum Unionsrecht verhalten. Der Großteil des Bankaufsichtsrechts ist Unionsrecht. Spätestens mit der Neuordnung des aufsichtsrechtlichen Kapitals durch Basel III beziehungsweise CRD IV hat die EZB die Kompetenz, jedes beliebige Institut zu schließen oder die Gründung zu versagen. Wenn die EZB will, dann kann sie die Volksbank in Hintertupfingen ebenso schließen wie die Sparkasse in Kleinkleckersdorf. Diese Aufgabe hat die EZB den nationalen Bankaufsehern entwunden.
Mit dieser Verschiebung von Hoheitsrechten ist vor allem eines verbunden: Fiskalhoheit. Wenn die EZB darüber entscheidet, ob Banken geschlossen werden, hat ihr Handeln fiskalische Konsequenzen. Schließt die EZB eine Bank, hat dies volkswirtschaftliche Konsequenzen. Erlaubt die EZB einer Bank den Weiterbetrieb ihres Geschäfts trotz Überschuldung, so hat dies volkswirtschaftliche Konsequenzen. Greift die EZB in die Kapitalstruktur von Banken ein, so hat dies volkswirtschaftliche Konsequenzen. Denkbar wäre zum Beispiel, dass die EZB in Sorge um einen Abschwung in Südeuropa ihre Regulierung so gestaltet, dass südeuropäische Banken leichter Kredite vergeben können. Sie könnte auch, um den Auswirkungen ihrer viel zu laxen Geldpolitik entgegenzuwirken, durch Eingriffe in deutsche Banken deren Kreditvergabe zügeln.
Eine einheitliche Aufsicht bei der EZB zieht somit eine direkte Verbindungslinie zwischen Geld- und Fiskalpolitik. Diese Konsequenzen des SSM werden leider nur in Fachzirkeln diskutiert. Es reicht nicht, zu sagen, gemeinsame Aufsicht ja bitte! Die Folgen muss man sich bewusst machen. Die aggregierten Schulden der Banken der Euro-Zone sind im Milliardenbereich. Allein für sechs Krisenländer belaufen sie sich auf 9,4 Billionen Euro. Wie diese Überschuldung auf ein gesundes Maß durch Abschreibung zu schrumpfen ist, darf nicht regulatorische Aufgabe der Zentralbank sein.
